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英国财政控制权的历史变迁

2020-03-24 14:53

英国财政控制权的历史变迁

英国财政控制权的历史变迁

■ 梁发芾

一方面议会上下两院围绕财政权不断争斗,另一方面,议会也与国王及其政府进行财政权博弈。早期国王是拥有实质财政权的一方,议会为争夺财政控制权进行了长期的斗争。

英国史上的财政控制权,存在两院三方的关系,两院是议会上议院和下议院,加上国王及其政府,形成三方。三方围绕财政主导权一直存在博弈和斗争。

英国议会两院的财政控制权在历史上发生了巨大变化。起初,上下两院都有财政权。随着英国经济的深入发展,市民阶层队伍的逐渐壮大,下议院的独立倾向不断增加,1395年通过的税收法案,就明确表明是“由下议院制定,上议院建议和同意”的。1407年,下议院获得实质性税收动议权,下议院动议征税,同时最后决定税额的拨款程序的形成。1661年,上议院曾为整修威斯敏斯特街道而动议征税,被下议院以“任何增加平民赋税负担的法案都不应当由贵族院提出”为由而否决。以后,征税动议权基本由下议院独享,但上议院有否决下议院的财政法案的权力。1671年和1675年,上议院两次试图修改下议院通过的征税案,导致下议院通过了两个著名决议,声明“一切财政拨款和助钱都是平民给予国王陛下的馈赠,所有此类法案都应由平民院提出……对此,贵族院不应做任何改动”。1701年,下议院通过决议,宣布除国王政府提出的财政法案外,下议院不接受和处理任何其他有关财政拨款的动议。

1860年议会下议院提出取消纸张营业税时遭到上议院的否决,下议院为此而通过了一个决议:“除其他事项外,本院在自己手中有权这样来征收和免除赋税及制定供应法案,以便使平民代表们关于内容、方式、方法和时间方面的权利能够保持,不受侵犯”。

1909年,围绕人民预算案,上议院和下议院爆发冲突,形成严重宪法危机。当年,劳埃德·乔治提出一个“人民预算案”,通过提高所得税、遗产税和土地税等调节国民收入分配,增加富人税负。1909年11月4日,预算案在下议院以多数票通过。人民预算案触动了上流社会尤其是上议院贵族们的利益,遭到代表上层利益的部分保守党人士的强烈反对。上议院保守党人士认为,这是对富人的剥夺,是劫富济贫,是革命和社会主义的预算案。上议院议员经过长时间的辩论,于11 月30日否决了这个预算案。上议院贵族的做法引起下议院和新闻界的愤怒,一致谴责上议院侵夺了久已确认的由下议院单独掌管钱袋的权力,是违宪行为。他们认为 ,贵族上议院不否决财政议案已经有200年的历史,已经形成惯例。此事演变成1688年以来最严重的宪法争端。

上议院否决预算案,自由党政府当即接受挑战,向保守党发动进攻。首相阿斯奎斯立即通过了一项议案,宣称上议院的行动是“违宪和篡夺下议院权力的行为”。自由党政府宣布解散下议院,把纠纷诉诸国民。1910年,下议院进行大选,自由党以2票的微弱优势获胜上台。但自由党在下议院获得工党和爱尔兰自治主义者的支持,三种力量联合在议会中占有稳定的多数,可以击败保守党。1910年4月29日,新当选的下议院对劳埃德·乔治的预算案略加修改而重新通过。上议院不便再做刁难,只好不经分组表决就匆匆通过了“人民预算案”。此后上议院再也没有否决过下议院的预算案。接下来的1911年“议会法案”规定,下议院通过的财政法案在提交上议院后自动成为法律,其他政府议案在下议院中连续三次通过,上议院即使反对也无效。

一方面议会上下两院围绕财政权不断争斗,另一方面,议会也与国王及其政府进行财政权博弈。早期国王是拥有实质财政权的一方,议会为争夺财政控制权进行了长期的斗争。光荣革命后实行君主立宪制度,国王财政权力被限制和削弱。汉诺威王朝建立后,国王乔治一世对英国事务不感兴趣,便指定一位大臣主持内阁会议,形成责任内阁制。早期内阁听命于议会,但十九世纪七十年代起,内阁地位逐渐增加,权力重心发生位移,最重要的标志是1875年购买苏伊士运河股票事件。1875年,保守党首相迪思雷利不经议会同意,向银行家借款,购买了尼罗河的大部分股票。内阁越过议会,在如此重要的问题上独自行动,这在英国历史上还是第一次。这说明,英国财政权力,由国王及其政府主导到议会主导,又逐渐转向由政府内阁主导。自1885年以后,没有一届政府的预算没有被通过,说明内阁财政控制权的上升。内阁财政控制权的上升是英国政党制度发展的产物。一个政党一旦在议会取得多数席位,就可以用纪律约束党员,保证政府的议案顺利通过。

经过几百年的博弈,英国的国王和上议院逐渐失去了财政控制权,下议院和政府获得财政控制权和主导权。(作者系财税学者)